Cette année, la Conférence de Munich sur la Sécurité Internationale était particulièrement suivie. Dans un climat teinté d’incertitude, les questions de l’avenir des coalitions internationales en matière de défense connaissent un essor.
Du 17 au 19 février, environ 500 dirigeants et hauts représentants se sont réunis lors de la 53e Conférence de Munich sur la sécurité internationale. L’enjeu principal concernait cette année la question de l’avenir des relations transatlantiques et de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN). Les dirigeants européens souhaitaient avant tout être rassurés quant à l’engagement des États-Unis dans l’Alliance après que le président Trump a montré des réticences répétées à son égard. Mais les interventions des représentants américains n’ont pas réussi à camoufler la confusion qui agite Washington.
Les Américains à Munich
James Mattis, le secrétaire à la défense, a tenté de rassurer les parties en louant les bienfaits de l’OTAN, se distançant ainsi de son chef de gouvernement pour qui l’OTAN est plutôt « obsolète ». Cette sensation d’absence de prise de position claire et cohérente au sein de la diplomatie américaine a également été mise en exergue par le fait qu’aucun représentant n’a assisté à la traditionnelle conférence de presse. Enfin, les dirigeants européens s’inquiètent du fait que Mike Pence se soit abstenu de toute déclaration concernant l’Union européenne (UE) lors de son intervention très attendue. La conférence s’est donc soldée par un ensemble de déclarations floues.
Il y a néanmoins un sujet sur lequel le message a été clair. Les États-Unis assurent le renouvellement de leur soutien à l’OTAN – mais pas à n’importe quel prix.
Une solidarité soumise à condition
En effet, James Mattis n’a pas manqué de pointer du doigt les membres qui ne payaient pas leur part. Alors qu’en 2014 les 28 pays membres de l’Alliance s’étaient accordés pour consacrer 2 % de leur PIB au budget de défense en dix ans, seuls quatre d’entre eux atteignent cet objectif. Les États-Unis, qui sont le principal contributeur au financement de l’OTAN à hauteur de 22,4 % du budget total de l’Alliance, réclament donc des engagements à court terme plus clairs.
Bien qu’il paraisse peu plausible que Trump se retire dans l’immédiat, il pourrait modérer son engagement en refusant par exemple de participer à certaines actions jointes. Ce rappel à l’ordre prend alors des accents d’ultimatum – les Européens ne pourront peut-être plus se reposer sur leur protecteur américain pour les défendre envers et contre tout. « Soit tu paies, soit tu es viré. Le système d’alliance devient purement transactionnel », résume François Heisbourg, conseiller spécial de la Fondation pour la recherche stratégique.
Dans une certaine mesure, demander un effort jugé comme plus équitable paraît légitime. Mais en insistant sur l’aspect monétaire de la relation, n’est-ce pas oublier la teneur symbolique d’une alliance pour la défense ? Quelle place cela laisse-t-il à l’article 5 du traité, le cœur de l’engagement de l’OTAN, qui prévoit une obligation d’assistance mutuelle en cas d’agression armée sur le territoire d’un de ses membres ? Assisterions-nous aux premières remises en question du cœur même de l’idéologie de l’OTAN ?
Énième contestation ou la contestation ?
Il est vrai que son identité a évolué au cours du temps. À sa création en 1949, l’OTAN se présente essentiellement comme une alliance défensive et se convertit progressivement en une institution généraliste de sécurité internationale. Elle couple instruments militaires et non militaires, multiplie les partenariats et diversifie ses activités pour y inclure la lutte contre le terrorisme, la cyberdéfense ou encore la promotion de la démocratie. Certains y voient une tentative de justification de son existence face à des menaces en métamorphose.
Ce n’est toutefois pas la première fois que la légitimité de l’OTAN est contestée et sa mort imminente fut déjà prédite à maintes reprises dans les dernières décennies.
Il y a une certaine inertie dans les institutions internationales qui, en s’adaptant sensiblement, en deviennent résilientes au changement. Bastien Irondelle et Niels Lachmann expliquent dans « L’OTAN est-elle encore l’OTAN ? » les divers facteurs à l’origine de la longévité de l’organisation. Ils citent notamment le fait que l’OTAN rassemble essentiellement des démocraties libérales, dont les alliances seraient plus stables. Si l’on considère que nos régimes démocratiques et leur légitimité sont mises à mal aujourd’hui ou risquent de l’être dans un futur proche, alors l’OTAN pourrait être sérieusement fragilisée.
Un autre facteur de survie cité par les deux auteurs est son organisation autour de normes et de procédures claires, parmi lesquelles le statut de primus inter pares (leader symbolique) des États-Unis. Là encore, si les États-Unis décidaient d’abandonner leur rôle de père de famille, la longévité de l’OTAN pourrait être abrégée. Dans tous les cas de figure, l’enjeu d’une dissolution serait de taille puisque cela reviendrait à contester la coopération même entre les Alliés.
L’Europe guerrière…
La perspective que l’Europe puisse faire face à un désengagement – partiel ou total, immédiat ou à terme – de leur plus grand pourvoyeur de défense, a donc fait ressurgir l’idée d’une communauté européenne de la défense.
Le Traité de Maastricht évoquait déjà la formation d’une défense européenne commune. Le Traité de Lisbonne a ensuite précisé cette idée, tout en laissant aux États membres la possibilité de choisir le moment le plus opportun. L’UE dispose actuellement de la Politique de sécurité et de défense commune (PSCD), outil de gestion de crise faisant partie de la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune), qui donne aux pays membres la possibilité de s’exprimer d’une seule voix dans des matières où ils ont des intérêts communs. Bien que l’UE poursuive l’objectif lointain d’une défense commune, en pratique, les États conservent largement leur souveraineté en la matière.
S’il y avait une réelle Europe de la défense aujourd’hui, la France et l’Allemagne seraient attendues comme moteurs. Or, cela paraît difficilement réalisable, et ce d’autant plus que les élections françaises et allemandes approchent – et que leur résultat est aussi incertain que déterminant pour tout ce qui touche à l’intégration européenne. L’indépendance en matière de sécurité est un thème récurrent en temps de campagne, et l’électorat ne semble pas réceptif à davantage d’abandon de souveraineté à une institution en laquelle ils peinent de plus en plus à se reconnaître.
…ou l’Europe, un vieux couple ?
On touche peut être là le cœur du problème : la crise de confiance par rapport à l’Union européenne et le manque d’engouement des citoyens pour le projet européen rendent difficile l’élaboration d’un projet commun de défense.
La promesse de prospérité de l’UE et celle de la défense infinie de l’OTAN semblent s’essouffler. Alors que le poids de chaque pays européen est individuellement dérisoire au niveau international, toujours plus de citoyens se laissent séduire par une rhétorique isolationniste, y compris en ce qui concerne la défense. Existe-t-il encore un espoir pour une architecture de défense commune, ou comme le soutient Sergueï Lavrov, le chef de la diplomatie russe, nous dirigeons-nous vers un ordre mondial « post-occidental » ?
Nicole Gnesotto, présidente de l’IHEDN (Institut des hautes études de défense nationale) et fondatrice du Forum Europe, explique que l’Europe doit trouver une nouvelle narrative pour séduire ses citoyens et sortir de sa politique de déni aux égards des changements du monde. Elle poursuit en disant que ce qui lui paraît le plus grave aujourd’hui pour l’Europe « ne sont pas tant les menaces qui pèsent sur sa sécurité physique [que celles] qui pèsent sur les régimes démocratiques qui sont le fondement même de l’UE », faisant référence aux mouvements d’extrême droite qui séduisent une part croissante de l’électorat ou encore à certaines déclarations à caractère sexiste et démagogue de certains chefs de gouvernement actuels qui ne semblent pas nous scandaliser outre mesure.
